長治久安的迷思：港區「國安法」的制度效應與其啟示

作者：遠東釣魚郎（嘗試以社科方法研究歷史的兩面不是人）

近期特區政府正就修改「維護國家安全法」進行公開諮詢，雖然社會上不乏對修法的疑慮，但一般預料「國安法」仍能順利完成修訂。在不論政府官員、議員或社團代表的說法中，皆指出新「國安法」能更有效地防範在國際環境下潛藏的國安隱憂，並同時確保特區在制度環境上的穩定。

雖然新「國安法」的生效似乎就能確保特區的長治久安，但制度的實行卻並非一目了然。制度能否收其設計原意之效，需視乎其所引起的社會效應。在許多情況下，這些效應受多重因素所影響，並不盡然能於制度生效當初所能預見。

換言之，制度的設計與實行，事實上並非直接了當。

就此一關係而言，澳區「國安法」恰好存在著一個可供借鏡的案例——香港。雖然「國安法」在澳門的立法時間點遠較香港早，但不論本次的修法背景及方向，皆在相當程度上以香港經驗為藍本。而港區「國安法」對香港社會所發揮的制度性效應，與制度原意事實上存在一定落差。

在去年兩篇刊於《日本政治科學期刊》（Japanese Journal of Political Science）的研究中，正好發現了不論是市民的制度信任、或是反對訴求的壓制，皆呈現著相當迥異的樣貌。雖然香港與澳門在制度形成的脈絡上存在著相當差異，但藉由香港的案例，我們或可以窺見新澳門「國安法」所發揮的影響到底為何。

效應一：行動消失後的圖像

「國安法」的首要目標，固然是壓制對特區政府及國家而言，能對其造成威脅的訴求及行動。透過大幅提高發表特定言論、或是進行動員的成本，「國安法」通過其強制力，從而發揮穩定政體的功能。

雖然強制力能夠打擊「具體可見」的集體行動，但反對訴求是否亦隨之消失？來自香港、日本及韓國的三地學者，於港區「國安法」實施前後進行了一次聯合實驗（Conjoint Experiment），以分析其是否明顯地影響了香港大眾對於「五大訴求」的政治態度。

研究中設計了不同的政策方案，內裡包括政府對各個訴求的假設性回應，以及惠民性的財政措施（如澳門實施的現金分享），以觀察公眾對於訴求態度的強度，以及到底政治訴求是否能通過經濟手段平息。

研究發現，在港區「國安法」實施前，不論受訪者的政治立場為親建制或非建制，「派糖」對受試者而言皆未能起顯著作用。在政治訴求上，非建制派（包括本土派及泛民主派）對五大訴求的態度，主要以成立「獨立調查委員會」及普選兩種訴求的支持為主。有趣的是，即使是政治立場偏向建制派的受試者，其對於上述兩項訴求亦無明顯排斥。

那麼，「國安法」的實施是否能有效壓制對於「五大訴求」的支持？在港區「國安法」生效後的調查中，不論是非建制派或是建制派的受試者，其對於財政政策以及「五大訴求」的支持程度，皆與前「國安法」的調查類似，但兩方亦同時出現了一種「溫和化」的趨勢，亦即非建制派對訴求的支持程度有一定減弱，而建制派亦對處理示威者的方式有一定軟化。

換言之，在「國安法」實施後，香港大眾的政治偏好，與「前國安法」時期存在著類似的趨勢。

效應二：兩極化的制度信任

而「國安法」另一種制度效應，便是由於制度上的不確定性及後果，使得公眾對於「國安法」本身，甚至體制本身的信任程度，出現更為嚴重的分歧。

從澳區「國安法」修法的諮詢過程中，我們便可以看出兩種截然不同的聲音：一部份意見認為新「國安法」有助穩定澳門的政治環境，但另一部份意見則認為「國安法」將損害市民的權利及自由。

換言之，在制度發揮穩定政體作用的同時，其亦強化了既存體制能納入「誰」，以及排除「誰」的制度性偏好。被「納入」的群體自然對制度抱有更高的信任程度，而進一步被邊緣化的群體，對制度亦隨之抱有更高程度的懷疑。

在台灣團隊所進行的另一項港區「國安法」研究中，他們考察了在「國安法」實施前後，香港市民對於中央政府及特區政府不同機構的信任程度變化。研究發現，在「國安法」生效後，政治立場親建制的受訪者，對中央政府的信任程度有一定程度增長；反之，非建制派的受訪者則進一步減少了其對中央政府的信任。

而受訪者的信任程度，亦進一步受到「制度效應預期」的影響。不論政治立場為何，當受訪者預期「國安法」能夠有效地壓制抗議動員時，其對制度的信任程度愈會上升。在當預期制度並無法有效打擊動員時，其對制度信任的程度亦會隨之降低。

而在本地制度的層面上，除了出現了上述的兩極化趨勢外，不同制度間亦存在著一定的歧異性。相比起行政機關而言，非建制派的受訪者對於法院及立法會等監察機關，仍保持著較高的信任程度。換言之，制度信任隨了依循既有的政治光譜分佈外，亦攸關對於不同制度的既存信念。

意料之外（內）

必須注意的是，香港與澳門的關鍵差異，使得我們並無法直接把香港經驗照單全收。首先，修改「國安法」在澳門的源起，並非如香港一般，為平息大型抗議運動的餘波而出現。

而澳門社會在政治光譜上的分佈，亦不如香港般壁壘分明。相比起港區「國安法」可預見的效用，新澳區「國安法」有相當大的機會將處於「立而不用」的狀況。

但透過考察香港的經驗，我們得以預見一旦制度生效後，到底將發揮何種效應，以及達成何種政治效果；而當出現非預期的後果之時，又是起源於甚麼樣的背景。

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*本文亦同時刊登於新一期《論盡媒體》紙本

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